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1.정당의 생명선인 지구당폐지는 바람직한 것인가!

1. 정당의 중요성과 기능


 현대 민주주의를 대의제 민주주의라 하는 것은 국민이 선출한 대표자들이 정책을 결정하고 집행하기 때문이다. 그러므로 대의제 민주주의 국가들의 의회정치는 정당제도와 선거제도라는 양축을 중심으로 운용되고 있는 정치이다.


 정당의 책임정책은 국민들에게 희망과 신뢰감을 주면서, 어느 특정지역이나 직능에 관련된 좁은 견해에만 한정하지 않고, 국민전체에 대한 포괄성(comprehensiveness)과 불변성(constancy)이 있어야 한다.(Ronald G. Shaiko) 이렇게 함으로써, 정당의 권위가 생성되어 국민이 자발적으로 정당의 정책을 신뢰하게 된다.


 결국, 정당은 국민의 정치적 의사형성과 국민의 이익(national interest)을 증진시킬 목적으로 결합된 단체((Burke)라고 규정할 때, 국민을 위한 정당의 중요성이 여기에 있다.


 현대 민주정치는 정당정치가 필연적이라는 켈젠(Kelsen)의 주장을 보더라도 정당의 기능은 제도적으로 보장되어야 하는 민주정치로서 너무나 중요시 되고 있다.


 정당의 기능은 국가와 학자들마다 다양하지만, 공직자의 선출, 공공정책의 수립, 정부의 운영, 정부의 비판, 정치교육, 개인국민과 정부기관의 조정하는 역할이다. 그리고  무질서한 대중의 의사를 조직화, 시민의 정치적 책임감에 대한 교육, 정부와 여론간의 매개, 지도자를 선출하는 역할 등이다. (E. Memiam)


2. 정당의 조직과 지구당의 역할

 정당의 조직은 정치조직으로서 국가마다 전통과 성격 그리고 내부 정치적 상황에 따라 다양하지만, 인적구성은, 대체로 당의 내외적으로 최고의 책임자이며 통수권을 장악한 당수, 정당의 주요 요직의 당직을 가진 중진인 정당간부, 정당의 기본단위인 당원 등으로 인적구조로(structure) 구성되어 있다.


 정당조직(party organization)의 구성은, 국가 마다 정치제도에 따라 다른지만, 국가의 중앙 본부인 중앙당, 지역정당과 중앙당의 매개체 기능을 하는 중간 계층의 지부정당, 최하위 단위의 국회의원 지역선거구단위인 지구당으로 구성된다. 그러나 우리나라의 경우 현재 중앙당과 특별시, 광역시, 도 단위의 지부정당만 존재하고 있다.


 정당의 기본요인을 Duverger는 코크스caucus), 지부(branch), 세포(cell) 등 정당의 정상에서 하부단계까지 세부적인 구조를 제시한 것만 보아도 지구당의 주요목적이 정치 전략과 활동의 중심이 되어 각부서의 일을 독려하고 조정하는데 있다는 것이다.(메켄지)


 지구당은 정당의 생명선(life line)이며, 국민의 의사를 착근 시키는 뿌리로서 존재하는 것이다. 우리나라는 1962년 정당법에서 지구당제도를 도입하면서, 그 조직구조는 지구당대회, 위원장, 사무국장, 각 위원회, 각 부장, 동 . 투표구 . 리 . 반 등 협의회장 또는 책임자로 구성되어 있다.


 지구당의 의결기구로서는 지구당대회, 지구당 위원장선출, 전당 대의원선출, 전국위원회위원선출, 시 . 도 대의원선출, 지구당 운영과 선거대책에 관한 사항 등이다. 이러한 지구당의 역할은 지역선거구 단위의 여론수렴과 지역주민의 의사형성, 지역의 정책개발과 선전 그리고 지역의 공직후보자 선출과 선거운동, 지역주민의 이익추구, 지역의 정치적 단체로서의 정당화와 영구적이고 자발적인 조직이라고 할 수 있다.


3. 지구당 존폐의 문제

  2004년 3월 12일 정치권에서 지구당은 돈 먹는 하마이므로 부패정치의 고리를 끊어 고비용 정치구조를 혁파한다는 의미에서 지구당을 폐지했다. 또한, 지구당은 기존에 비민주적으로 운영하는 부패의 온상이며, 피라미드형의 하향식 구조의 비민주적이고 권위적인 조직이라 하여 폐지한 것이다. 이러한 지구당폐지는 북미, 일본 등 세계화의 영향력으로 경제적 효율성이 정치적 대표성보다 강조한 의미라고 하지만, 이는 민주주의 실현을 위한 기본원칙을 훼손한 것이다.(모슬러),


 지구당 폐지에 대한 위헌소송을 했으나, 헌법재판소의 기각 판결결정 이유는 입법목적의 정당성을 들어서 지구당폐지는 효과적이고 적절한 수단으로서, 선거전후 선거사무소설치를 하므로 정당 활동침해의 최소성을 인정하고, 각종 매체, 인터넷 등의 대안통로가 있어 정치적 의사형성과 소통할 수 있다는 점과 사적 불이익보다 입법목적 달성을 통한 공익이 더 크다는 것이었다.


 지구당존속의 문제는, 지구당이 중앙당에 예속되는 종속관계로서 중앙당이 지구당위원장을 임명함으로써, 지구당의 독립성을 상실한다.


 지구당 위원장의 1인 체제일 경우 지구당조직의 사당화와 선거 시에 지구당조직이 선거운동 기구로 전략한다는 것이다. 그리고 지구당 조직이 독재정권에 대한 권력의 정당화 시키는 수단되며, 지역인물의 보스정치가 된다는 것이다.


 반면에 지구당의 존속의 필요성은, 정당정치의 생명선(life line)이며 민주주의 풀뿌리로서, 지역주민들의 정치참여기회와 활동창구 역할을 한다. 그리고 지방자치시대에 있어서는 지역정치 활성화를 위한 지구당의 존재가 필요하며, 현행 국회의원 소선거구제도에서는 적합한 제도라는 것이다.


 4. 정당과 선거구제도의 상관관계 (결론)

 일반적으로 정당은 공직선거 시에 후보자를 정당공천을 하여 정당의 조직지원과 선거자금을 제공하여 국민의 지지를 받아 정치적 지위(political office)와 권위를 획득하고자한다. 이러한 선거과정에서 정당의 지도자나 정당은 당의 정책과 후보자의 인물을 부각시키기 위하여 대중매체를 통한 선전이나 법정 홍보물을 통한 선거권자들의 호응과 지지를 얻기 위한 직접적인 접촉확대를 하며, 이익집단 등 사회단체들과도 연계를 강화하여 자당의 후보자가 공직선거에서 당선될 수 있도록 정치활동을 한다.


 정당과 공직후보자는 선거에서 당선되기 위하여 정책과 선거공약 등으로 선거조직을 이용하여, 합법적인 선전과 홍보 그리고 합리적인 선동으로 선거권자들에게 선택을 받을 수 있도록 모든 총력을 다 한다.


 정당의 선거조직은 공식적인 조직으로써, 중앙당, 시 . 도당. 지역구(종전의 지구당), 리 . 동단위의 조직이다. 이때의 종전의 지구당은 선거권자와 가장 근접한 정치적 의사소통의 통로이며 선거자금유입의 도관역할을 한다.


 비공식 조직은 정당과 공직선거의 후보자 능력(competence)보다는 신뢰(confidence)관계인 인간관계에서 형성되는 조직으로써, 산악회, 동호회, 각종모임 등으로 이루어지는 개인 사조직인 것이다. 이러한 비공식조직은 인맥이나 동조자들 간의 상호 이해관계나 취미 등으로 자연발생적으로 생성되는 것이므로 항시 지역주민들과 직접 근접하여 의사소통과 인적관리를 할 수 있다는 점에서 종전의 지구당조직이 적합하다고 할 수 있다.


 공직선거에 있어서의 선거구(constituency)는 전체의 선거인을 선거인단으로 구분하는 표준이 되는 지역을 말한다. 즉, 전국을 지역으로 분할하여 선거구를 편제하고 각 선거구는 독립해서 선거를 행하여 의원을 선출하는 단위가 되는 지역구를 말한다.(정요섭) 그러므로 선거구 획정에 있어서는 1선거구 1인 주의는 소선거구제로서, 현행 우리나라의 국회의원선거가 소선거구제이다. 그리고 1선거구에 수인주의로 하는 것은 대선거구제라 하는데, 그 중 1선거구에 2~5인까지 선출하는 것은 중선거구제라 한다.(이극찬)


 우리나라는 과거 유정회(제9대, 제10대)와 중선거구제인 제11대, 제12대의 국회의원선거를 제외하고는 소선거구제를 실시하였으며, 단원제 하에서 국회의원선거를 대선거구제를 실시한 적은 한 번도 없었다.


 정당정치와 선거구제의 상관관계에 있어서는, 우리의 정당사에서 알 수 있듯이, 소선거구제 실시는 대정당의 출현으로 일점반정당제가 되기 쉽고, 소수당의 출현이 곤란하여 선거권자의 의사가 무시되거나 인물의 질적 저하를 가져와 지역대표로 전략하기 쉬워 새로운 신인진출이 곤란하다. 특히, 당수당의 출현으로 인한 양당제 정치구조가 이루어지기 쉽다.


 중선거구제는 지역구의 과대와 과소에 따른 여러 가지 모순과 결함을 완화시키며, 명망가 있는 인물을 당선시킬 수 있으며, 대 정당이나 소 정당에게도 공정하여 경쟁이 치열한데 따른 폐단을 줄일 수 있다. 이는 양당제의 중심의 정치구조에서 소수정당의 생성이 가능한 선거구제라고 할 수 있다.


 대선거구제에 있어서는 소선거구제의 장점은 대선거구제의 단점으로, 소선거구제의 단점은 대선거구제의 장점으로 보면 될 것이다. 결국, 대선거구제는 정당의 체계에 있어서는 다당제를 생성하는 가장 합리적인 선거구제도라 할 수 있다.(장정윤, 정치법론, 2011)


 결론적으로 정당조직의 기본적 요소인 지구당폐지는 소선거구제 하에서는 바람직하지 않다고 본다. 그 연유는 정당의 자산인 일반당원의 인적구조는 소선거구 지역 내의 선거권자들이며, 그 지역정치에 직접참여하고 활동을 하면서, 당비를 납부하거나 후원금을 기부하기 때문에 자신의 이익과 정치적 욕구와 직접적인 관계가 없는 상급당지부에 당비나 자금을 납부하기 어렵다는 것이다.


특히, 지구당을 부패와 고비용 정치구조를 혁파한다는 의미에서 폐지하였지만, 현실적으로 종전의 지역구 국회의원 선거구 중심으로 각 정당마다 지구당과 유사한 다른 명칭으로 정당조직을 운영하고 있어 종전의 지구당과 실질적인 내용면에서 같다는 것이다.


이는 종전의 지구당은 법상 지구당의 회계보고, 지구당실태조사 등 운영실태가 양성적이었지만, 현재로서는 지역구의 정치비용 등 음성적인 부패자금인 검은 돈의 유입실태가 외부로 드러나지 않는다는 것이다. 결국, 지방자치시대의 민주주의실현을 위한 소선거구제의 지구당 폐지는 바람직하지 않다고 본다. 또한, 현행 우리나라 정당조직의 구조는 소선거구제 하에 중앙당, 서울특별시, 광역시, 도당으로 되어있지만, 이는 행정구역 단위의 대선거구제에 적합한 정당조직구조라고 할 수 있다.


이러한 대선거구제를 위의 행정구역 단위로 실시한다면, 소선거구제의 인구수에 따른 불평등으로 위헌의 소지를 해결할 수 있을 뿐만 아니라 선거비용문제에서도 소선거구의제 하의 후보자 중심의 선거운동에서 대선거구제 하에 정당정책중심의 선거운동이 되어 선거비용 절감효과가 나기 때문이다.


즉, 현행 정당법상 정당조직을 지구당 폐지한 소선거구제로 할 것이 아니라, 외국(오스트리아, 벨기에, 덴마크, 필란드 둥)처럼 정당지부인 서울특별시, 광역시,  도 단위의 대선거구제로 하는 것이 민주주의 국가에서 가장바람직한 선거구제라 할 수 있다. 



정치학박사 장정윤
 [약력]
 경북울진출신
전) 국립충주대학교 석좌교수(정치학)
   중앙선거관리위원회 부이사관
현) 사단법인 바른선거시민모임중앙회 회장
    국회법사위원회 정책자문위원
    홍조근정훈장.

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